Региональное законодательство: болезни роста

В последнее время, в связи с мерами по укреплению властной вертикали, в России заметно возросло внимание к региональному законодательству. Приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным было объявлено едва ли не главной задачей полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в первый год их деятельности. И не зря. Жаль только, что федеральная власть всерьез обратилась к проблемам регионального законодательства только спустя семь лет после начала законодательной деятельности субъектов РФ. Давно пора было трезво осмыслить практику регионального правотворчества. Тем более актуально это сейчас, когда завершился первый период развития регионального законодательства. Этот период ~ его можно назвать периодом становления регионального законодательства — имеет четкие временные границы.

Михаил КАЗАНЦЕВ,
зав. отделом права
Института философии и права
Уральского отделения
Российской академии наук,
канд. юрид. наук, доцент
Начальная точка отсчета периода становления регионального законодательства — 25 декабря 1993 г. —день вступления в силу Конституции РФ, которая провозгласила право субъектов РФ иметь свое законодательство.
Субъекты РФ не просто получили право издавать нормативные правовые акты (это право было у них и ранее). Они обрели право творить законы — наиболее юридически значимые нормативные правовые акты, обладающие высшей юридической силой на территории соответствующего субъекта РФ, по вопросам, находящимся в его ведении. И речь идет здесь не о простой замене названия правового акта. Став законодателями, субъекты РФ получили право осуществлять правовое регулирование по значительно более широкому кругу вопросов, чем ранее. Теперь в сферу правотворческих полномочий регионов вовлечены, например, вопросы административного, трудового, семейного законодательства.
По смыслу Конституции РФ региональное законодательство (более официальный и точный термин — законодательство субъектов РФ) составляют не только законы, но также иные нормативные правовые акты субъектов РФ. При этом, однако, в состав регионального законодательства не входят нормативные правовые договоры. Дело в том, что в традиционном понимании законодательная (правотворческая) деятельность рассматривается как односторонняя деятельность по изданию властных нормативных правовых актов. Законодательный (правотворческий) орган своей властью «дает» закон (иной нормативный правовой акт) для подвластных субъектов на своей территории. Между тем, договор — это не односторонний властный правовой акт, а такой правовой акт, который совершен (заключен) двумя или более субъектами права (сторонами), выражает их согласованную волю и регулирует правовые отношения сторон между собой или также с другими (третьими) субъектами права (лицами), наделенными правами по отношению к сторонам. Региональное законодательство в иерархической структуре нормативно-правовой системы занимает промежуточное положение между федеральным законодательством и муниципальными нормативными правовыми актами.
Получив право творить законы, российские регионы не замедлили им воспользоваться. В субъектах РФ к настоящему времени издано около 15 000 законов (а с учетом законов о внесении изменений в уже принятые законы или их отмене и того больше — около 20 000). Субъекты РФ, входящие в состав Уральского федерального округа, по количественным показателям законодательной деятельности занимают передовые позиции в России. В общей сложности
в регионах этого округа издано около 1 300 законов (без учета законов об изменении и отмене законов), в том числе в Курганской области — 300, Свердловской области — 230, Тюменской области — 220, Челябинской области — 150, Ханты-Мансийском автономном округе — 220, Ямало-Ненецком автономном округе — 180.
Однако при бурном росте массива регионального законодательства, к сожалению, не был обеспечен приемлемый уровень его качества.
Можно выделить следующие основные недостатки регионального законодательства.
Во-первых, недостаточная системность в формировании регионального законодательства. Уже принятые законы и планы (программы) законопроектных работ свидетельствуют об отсутствии у регионального законодательства четкого представления о том, какую систему законодательства он строит, из каких отраслей (разделов, блоков) эта система должна состоять, каков набор законов в каждой отдельной отрасли законодательства, наконец, какие законы должны приниматься в первую очередь, какие — во вторую, какие — в третью, а какие вообще могут не приниматься.
Во-вторых, регулирование региональными законами вопросов, находящихся вне предметов ведения и полномочий субъектов РФ. Часто это делается путем обширного и неоправданного дублирования федеральных законов. Принятие региональных законов, неоправданно дублирующих федеральное законодательство, приводит к загромождению и запутыванию законодательного массива, его неопределенности и противоречивости, а в конечном счете — к снижению авторитета региональных законов, эффективности правового регулирования и уровня законности.
В-третьих, противоречивость регионального законодательства. Создается впечатление, что региональный законодатель, принимая очередной закон, забывает, какие законы он принял ранее.
В-четвертых, недостаточный технико-юридический уровень регионального законодательства.
Указанные недостатки характерны для всех без исключения субъектов РФ, только — может быть — в разной степени.
Характер и масштабы негативных тенденций в формировании регионального законодательства превратили его во многом в деструктивный фактор, мешающий нормальному развитию российской правовой системы, разрушающий единое правовое пространство России. Негативные тенденции в формировании регионального законодательства нарастали вместе с физическим увеличением его объема. К 2000 г. их опасность была осознана настолько, что федеральный центр уже не мог оставаться безучастным к проблеме законодательства субъектов и предпринял ряд организационно-правовых мер по преодолению перекосов в региональном правотворчестве.
Самой жесткой и даже знаковой мерой есть все основания считать принятие Федерального закона от 29 июля 2000 г. № 106-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ». Согласно закону, полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ могут быть досрочно прекращены специальным федеральным законом по инициативе Президента РФ, а высшее должностное лицо (губернатор, президент) субъекта РФ может быть отрешен от должности Президентом РФ в случаях, если судом установлено, что принятый закон субъекта РФ или, соответственно, нормативный правовой акт высшего должностного лица субъекта РФ противоречит Конституции РФ и федеральным законам.
Именно с днем вступления в силу названного федерального закона, то есть с 1 августа 2000 г., думается, и следует связывать окончание периода становления регионального законодательства.
Основными причинами негативных тенденций, характерных для периода становления регионального законодательства, явились, с одной стороны, недостаток опыта в законодательной деятельности и безответственность региональных органов государственной власти, часто сопряженных со стремлением региональных властей использовать в своих интересах отсутствие четкого разграничения правотворческих полномочий между федеральным центром и регионами; а с другой — отсутствие политической воли федеральных властей доступными им юридическими средствами обеспечить единство российской правовой системы.
С приходом к власти в 2000 г. нового Президента РФ политическая воля федерального центра к наведению порядка в сфере регионального правотворчества наконец-то
появилась. Полномочные представители Президента в федеральных округах как раз и стали проводниками этой воли. Под их влиянием органы прокуратуры и юстиции начали целенаправленную работу по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным. По данным полномочного представителя Президента РФ в Уральском федеральном округе из 1 500 законодательных актов субъектов РФ, входящих в округ, 320 были признаны не соответствующими законодательству* . На региональные законы, противоречащие федеральному законодательству, органами прокуратуры были принесены протесты, многие из которых удовлетворены законодательными органами. В результате в региональное законодательство были внесены сотни поправок, а десятки законов вообще отменены. В случаях, когда протесты не удовлетворялись, органы прокуратуры доводили дело до суда.
Практика показала, что не каждое требование органов прокуратуры находит поддержку в суде. Так, прокуратурой Свердловской области в суде было оспорено 48 положений Устава Свердловской области. И только менее половины из них были признаны судом противоречащими федеральному законодательству.
В целом деятельность полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах и органов прокуратуры по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным следует оценить как полезную — ведь в результате повышается качество регионального законодательства. Важно только, чтобы эта работа не была кратковременной кампанией, ведущейся по политическому заказу.
Начавшийся 1 августа 2000 г. второй этап развития регионального законодательства — его можно назвать этапом стабилизации регионального законодательства — думается, будет долгим и потребует от региональных властей ответственности, профессионализма и упорства при конструктивной поддержке федерального центра.

' Построение по вертикали//«Труд», 2001 г., 25мин.