«Акт вандализма против муниципального управления». Чем обернется суд мэрии и застройщика

В начале 2020 г. строительная компания Prinzip оспорила в суде 32 статью «Правил землепользования и застройки» Екатеринбурга, согласно которому мэрия требует согласовывать архитектурно-градостроительный облик (АГО) домов, которые проектируются в городе. Компания не могла получить разрешение на строительство ЖК «Парк Победы» на Уралмаше и пошла в суд. Проект прошел экспертизу, но споткнулся на этапе согласования эскизного проекта в мэрии.

Внешний вид здания, строения, сооружения, расположенного в территориальной зоне Ж-5, должен соответствовать согласованному в установленном муниципальными нормативными правовыми актами порядке архитектурно-градостроительному облику объекта капитального строительства, — говорится в ст. 32 «Правил землепользования и застройки» Екатеринбурга. 

Суд встал на сторону девелопера, усмотрев в действиях горадминистрации «превышение полномочий». Выяснилось, что необходимость согласовывать архитектурный облик строящихся объектов есть только в исторических поселениях федерального или регионального значения. Екатеринбург таковым не признан. Суд согласился, что местная норма идет вразрез с федеральной. В мэрии намерены обжаловать решение суда.

DK.RU встретился с Тимуром Абдуллаевым, основателем архитектурного бюро Archinform. Будучи главным архитектором Екатеринбурга в 2015-2017 гг., он инициировал введение нормы, регламентирующей согласование архитектурного облика строящихся объектов.

Поговорили о том, зачем эта норма появилась, как застройщики уже пытались поменять систему работы, но только добавили проблем всему городу, и о том, почему вызвал скандал главный инструмент, который отражает публичные обязательства власти перед жителями.

У нас в стране всю градостроительную деятельность регулирует Градостроительный кодекс. И там вообще нет слова «архитектура» и нет никакого понимания, должна ли эта сфера как-то регулироваться с точки зрения того, что представляет из себя город визуально. Понятно, что все застройщики взывают к градостроительному кодексу и говорят: там нормы нет, а вы требуете!

Реальное положение дел таково: российские города, которые носят статус субъекта, приняли свои отдельные законы, которые регулируют и регламентируют архитектурно-градостроительный облик, потому что это очевидная недоработка федеральной законодательной базы. Это ненормально. А ввиду того, что муниципалитеты не имеют права законодательной деятельности, они такие законы принять не смогли. Соответственно, в муниципалитетах эта сфера никак не регулируется, кроме наших форпостов — Москвы и Санкт-Петербурга, которые являются субъектами РФ.

Когда я вступил в должность главного архитектора Екатеринбурга, в городе даже не существовало базы ранее согласованных архитектурных проектов. Предыдущий главный архитектор ставил автографы, а реестра того, где именно он их ставил, не было. Никто вообще не знал, что и когда было согласовано. С момента, как я с моими коллегами ввел законопроект по согласованию архитектурного облика зданий и сооружений для строящихся объектов, мы начали вести реестр всего, что в городе проектируется и согласуется.

Если такой массив данных есть, можно понять, что в определенном месте в ближайшее время появится застройка, которая была утверждена, а рядом кто-то еще что-то начинает строить. Как все это с точки зрения параметров, ресурсов и внешнего вида увяжется на территории города? Если таких данных не иметь, ничего не передавать и не согласовывать, откуда эта информация вообще возьмется у городской администрации?

Любой город — это, по сути, общежитие. Это определенная общая этика, которая позволяет существовать сообществу людей, которые должны жить гармонично, в том числе с точки зрения архитектуры как визуальной составляющей нашей повседневной жизни.

Сюда попадают как существующие вещи, связанные с наружной рекламой, дизайн-кодом улиц, благоустройством, так и новые архитектурные объекты.

Единственный документ, которым чисто юридически распоряжается муниципалитет, — это «Правила благоустройства». Больше ни одного нормативного документа, который администрация сама создает в отношении требований к качеству городской среды у муниципалитета, не существует. Название отражает суть документа: «Правила благоустройства» устраивают блага для людей, которые живут в этом городе. И федеральное законодательство не запрещает муниципалитету в этот документ вносить любые требования в отношении городской среды, которые он считает правильными.

В «Правилах» есть много требований, помимо архитектурного облика, которые выполняются неукоснительно. Есть нормы, связанные с поддержанием чистоты в городе, и никому не приходит в голову их оспорить и сказать: «А я буду мусор вываливать из окна!».

При согласовании архитектурного облика речь идет не о том, чтобы кому-то что-то разрешать или запрещать. А о том, чтобы происходила взаимоувязка архитектурных решений в отношении города.

И никто, к примеру, не спорит с тем, что нужно регламентировать наружную рекламу, чтобы она не приобретала хаотичные, или даже дикие формы, нужно вводить дизайн-код. То же самое — в отношении новой застройки. Она не может не подлежать никакому регулированию с точки зрения своих параметров, высотности, объема и т.д. Это нонсенс.

Недавно федеральный законодатель обратил на это внимание в отношении исторических поселений и ввел уточнение: в таких поселениях надо согласовывать архитектурный облик, т.к. новая застройка влияет на сложившийся исторический облик. У нас историческое поселение или нет? Формально нет, но у нас есть ансамблевая архитектурная застройка и сложившийся образ, например, в центре города, который из поколения в поколение воспринимается людьми как уникальная идентичность именно Екатеринбурга. И у многих городов есть право на такую архитектурно-культурную идентичность.

Закон, который мы предложили, был единственной юридической возможностью ввести системный регламент того, как архитектурная составляющая объектов должна быть узаконена.

В ответ застройщики говорят: такая оценка — момент субъективный, кто будет определять, какая архитектура хорошая, а какая — нет?

— Это однобокая позиция. Как принимается любой закон? Его не принимает конкретный чиновник. Делается законопроект и выносится на обсуждение. Сначала на комиссию Гордумы, в нее входят и юристы и застройщики. На тот момент в диалоге все признали, что такой закон необходим. Был пройдена оценка регулирующего воздействия юридического комитета городской думы, которая посчитала возможным принять такой закон.

Я скажу, что девелоперская среда неоднородна. Больше всего застройщиков волнуют общие правила игры. Они готовы играть по правилам, но ключевое слово здесь «общие» — единые для всех. По сути, такие правила на тот момент и пытались создать. Конечно, как в любой человеческой деятельности есть место столкновению интересов и даже конфликтам, но это не значит, что система сама по себе плоха.

Если помните, в 2015 г. Екатеринбург был лишен градостроительных полномочий примерно по такой же логике: один из застройщиков, по совместительству депутат областной думы, решил, что не хочет строить по градостроительным параметрам, которые заложены в градостроительном плане его земельного участка, поэтому инициировал процедуру лишения города градостроительных полномочий. История два года продолжалась. Полномочия в конце концов вернули обратно. Это оказалось историей, которая себя совершенно не оправдывает. Не может город не иметь внутри себя полномочий как градостроительного регулирования, так и архитектурного.

Мне кажется, что эта затея с судом — скорее похожа на акт вандализма в отношении устройства муниципального управления. Я не считаю, что это было объективно необходимо и не было других способов эту ситуацию разрешить в конструктивном ключе. Судебная система формально следует строго букве закона. Открыв градостроительный кодекс, суд говорит: да, нет здесь слова «архитектура», извините, значит, и архитектурного регулирования нет. Те, кто мог эту коллизию исправить, это сделали. А остальные — извините.

В Екатеринбурге как эту коллизию можно исправить?

— Думаю, озадачиться этим должна не только муниципальная, но и областная власть. Возможно, есть смысл принять более серьезные законы на уровне Свердловской области как субъекта, а не только на уровне муниципалитета. Хотя «Правила благоустройства» — тоже неплохой инструмент. Я даже скажу больше: опыт Екатеринбурга в этом был передовым и суперпрогрессивным. У нас этот опыт заимствовали и другие города — наши коллеги из многих муниципалитетов интересовались механикой введения регламентов и формами документов.

И сейчас есть абсолютно прозрачная процедура того, как застройщик согласовывает архитектурный облик: есть регламентные сроки рассмотрения, основания для отказа. И, в конце концов, когда вы говорите о субъективной оценочной составляющей — конечно, все, что связано с архитектурой, в какой-то степени имеет элемент субъективности, потому что это экспертная оценка. Но это все равно, что у нас не было бы, например, экспертной оценки в медицине. Как бы мы жили? Методом случайных чисел принимали решение каждый раз?

О субъективности говорят прежде всего на этапе процесса оценки архитектурной ценности проекта, а через градсовет, где собираются архитекторы, проходят далеко не все проекты.

— Градсовет — это общественная институция, он не имеет обязательного решения. Его решение рекомендательное. Застройщики часто взывают к другому. Говорят: экспертизу проект прошел. Экспертизу пройти может практически любой проект — независимо от того, насколько он коррелирует с архитектурной средой в городе.

Архитектурно-градостроительный облик — это общие сбалансированные параметры, которые позволяют зданию появляться на определенном участке. Это связано не только с его эстетикой, но и с тем, обеспечены ли там парковочные места, есть ли там детский сад или физически нет возможности реализовать право людей получить места в детском саду в радиусе доступности — в таком случае администрация имеет право отказать в согласовании архитектурного проекта. И часто основанием для отказа является отсутствие ответов на эти вопросы.

Кому-то не дают красить фасад в определенный цвет или окна делать не там? Глупости. Вопрос скорее в том, что процедура согласования архитектурного облика сама по себе воспринимается застройщиками как препона на пути к строительству объекта. Достаточно, мол, заключения экспертизы, но экспертизу по большому счету волнует только один параметр — безопасности жизнедеятельности при строительстве и эксплуатации объекта, а не архитектурные, историко-культурные и прочие параметры застройки.

А кто обратит внимание? Специалисты главархитектуры?

— Главархитектура — это специальный орган, обязанный рассматривать архитектурные особенности проекта. Дальше застройщик идет с ним в экспертизу, в министерство строительства, а потом при вводе объекта в эксплуатацию получает разрешение. Так вот в этой цепочке документов для получения разрешения на строительство нужно было процедурно утвердить архитектурно-градостроительный облик. Сейчас (если мэрия не сможет оспорить судебное решение, вынесенное в отношении компании Prinzip — прим. ред.) этого делать будет не нужно — никто не будет сличать построенный объект с каким бы то ни было обликом, который согласовывался.

Кроме того, с экспертизой с того момента, как она стала негосударственной, все стало еще проще. Сейчас этих экспертиз по стране тысячи, они выносят абсолютно разные оценочные заключения, и объекты, которые получают иногда положительное заключение экспертизы, вызывают удивление. За экспертизу же платит заказчик. Фактически получается, что любой застройщик, имея на руках заключение экспертизы, не должен больше никому показывать, что он делает. У него есть земельный участок, он что-то спроектировал, особо никого об этом в известность не ставя, отправил проект в экспертизу, которая ему нравится — хоть на Камчатку — получил заключение. Пришел в министерство строительства: у меня положительное заключение экспертизы, и вуаля — дом стоит. И некого даже спросить, как вообще он там появился.

Еще одно мнение от строительного сообщества: согласование АГО — это инструмент давления мэрии на застройщиков и повод не выдать разрешение.

— Безусловно, элементом давления АГО быть не должен, а должен быть элементом регулирования. Какова функция городской администрации? Сбалансировать интересы внутри города, чтобы решения, которые принимаются, были взвешенными в отношении различных параметров — ресурсных, эстетических и т.д. Странно было бы, если бы администрация вообще этим не занималась.

Понятно, что у застройщиков есть цель — построить объект и получить прибыль. Но почему мы никак не придем к тому, что это муниципалитет определяет, как будет развиваться город? Со стороны выглядит так, что застройщик приходит и говорит — хочу построить. А ему отвечают: строй.

— Это целая связка документов. Вспомните ситуацию с генеральным планом. История развивается в той же логике. Когда вы спрашиваете, где документ, который кому-то что-то будет указывать, так это он и есть. Генеральный план. И он снова вызвал недовольство, потому что в нем, как в законном документе, который имеет право быть фактурой для ограничений, вдруг, о боже, появились ограничения, которые не позволяют везде и все!

Конечно, застройщикам нужно строить. О чем разговор? И неважно, какая причина мешает делать это максимально быстро и просто, все будет восприниматься негативно, как барьер в развитии бизнеса. К сожалению, основной лейтмотив девелоперского цеха прост и прямолинеен: вы нам, пожалуйста, вообще отмените любую необходимость с администрацией что-либо обсуждать. Мы просто будем делать то, что хотим, и все будут довольны. И это отношение проецируется как на генплан, так и на архитектурный облик.

Вы считаете, что в Екатеринбурге для всех застройщиков — равные условия?

— Я считаю, что наличие процедуры согласования АГО — официальной, законной и прозрачной — должно способствовать в гораздо большей степени созданию таких условий, чем ее отсутствие.

Мои высказывания кто-то может расценить так, что архитекторы оппонируют застройщикам. Но фактически мы находимся в одном процессе и делаем одно дело — создаем в городе объекты, здания, городскую среду. Архитекторы ее придумывают, застройщики — строят. И, казалось бы, архитекторы тоже заинтересованы в отсутствии необходимости согласования проектов. Однако, думаю, ни один архитектор, у которого есть своя профессиональная этика и ответственность, не боится обсуждения своих проектов.

Вы в мэрии не планируете еще поработать?

— Таких планов нет. Вам, наверное, кажется, что я иногда комментирую ситуацию с позиции защиты администрации, но на самом деле для меня администрация — это система, а не персоналии. Возможно, я в этом смысле идеалист.

Чтобы завершить вопрос о новом генплане — те предложения, которые поступают в рамках его обсуждения, носят рекомендательный характер?

— Это процедура общественных обсуждений. Я думаю, чтобы документ устоялся, вошел в обиход и люди начали им пользоваться, он должен как минимум быть разделен большинством участников. Но не нужно замыкать генплан на архитекторах, администрации и застройщиках.

Генеральный план — это документ, который проецируется на жизнь всех людей. И впрямую отражает публичные обязательства власти перед жителями. Застройщики в данном случае помогают городскому развитию, а цели и приоритеты этого развития должны быть определены в диалоге власти, общества и бизнеса. Но пока простые жители города не особо задаются вопросом, где и как в новом генплане учтены их интересы.

Фото: Игорь Черепанов, DK.RU