Чему Большой Екатеринбург может поучиться у Большого Копенгагена — Леонид Гункевич

Леонид Гункевич, председатель свердловского регионального отделения «Деловой России»:

— После наших первых публикаций об опыте развития мегаполисов, нас упрекали в том, что рассказывали мы про города, значительно превышающие Екатеринбург по численности населения. Извольте: сегодня поговорим о Большом Копенгагене, в котором проживает два миллиона человек. По первым прикидкам, в Большом Екатеринбурге будет столько же.

Датчане очень бережно, можно сказать трепетно, относятся к пространственному планированию. Но именно благодаря этому скандинавам удалось сдержать расползания городов, решить проблему пробок, несмотря на высокую плотность населения и прочно войти в список мировых лидеров устойчивого развития. Несмотря на климат, Копенгаген  неизменно входит в различные топ-10 по качеству жизни.

Пространственная стратегия развития Большого Копенгагена (Фингерплан) была разработана аж в 1947 г. И до сих пор столица Дании развивается вдоль «пяти пальцев».

Вообще в Дании существует три уровня планирования: национальный, региональный и муниципальный. Главным государственным органом, отвечающим за планирование,  является Министерство окружающей среды. Так датчане определяют свои приоритеты. Вопросы экологии, природопользования и климатических изменений они считают наиглавнейшими. При министерстве существует специальное подразделение, контролирующее развитие регионов. И регионы, и муниципалитеты должны согласовывать с министерством свои стратегические планы на соответствие общей стратеги. И еще одна интересная особенность — сроки принятия национальных, региональных и муниципальных стратегий синхронизированы и соотносятся с выборными циклами.

Впрочем, вернемся к Большому Копенгагену. Как уже говорилось, первая стратегия была написана Датским институтом планирования в 1947 г. и предполагала, что город должен развиваться вдоль «пяти пальцев» — линий общественного железнодорожного транспорта, расходящихся веером из исторического центра Копенгагена. Пространство между ними отводились под рекреационные и сельскохозяйственные зоны. Кстати, на сегодня эти «зеленые клинья»  составляют почти половину территории Большого Копенгагена.

Опыт датчан показывает, что город может развиваться по плану при наличии преемственности в градостроительной, транспортной политике, а также при соблюдении простых принципов землепользования.

С 1947 г. Копенгаген менялся в социальном и экономическом плане, менялись мэры, главы региона и правительства. При этом пространственная концепция практически не изменилась, хотя стратегических планов за это время было уже несколько. Последний приняли в 2013 г.: он рассматривает развитие Копенгагена на ближайшие 20 лет и регулярной корректировкой каждый пять лет.

Дания — один из лидеров по переходу от системы планирования к системе управления, и от системы нормирования к системе просчета рисков. Поясню. Как правило, при планировании создаются документы с четко прописанными объемами строительства, расположением основных объектов и нормативными показателями. Однако, как считают многие эксперты, такой подход не эффективен для работы со сложившейся городской средой, и больше подходит для пустых осваиваемых территорий в период экономического роста. Фактически происходит смена подхода — с функционального планирования на системный. К примеру, если в рамках функционального планирования городской транспорт рассматривается только как инфраструктура, призванная перевозить людей, то при системном подходе — это еще и стимулирование развития территорий, борьба с «геттоизацией», источник рабочих мест, включение в городскую ткань отдельных кварталов.

Но такой подход требует новых инструментов. Больше внимания уделяется просчету рисков и последствий. Так, при оценке урбанизации в агломерации Копенгагена, была создана параметрическая модель, в которую были заложены данные о типах использования земель, информация о приросте населения и строительстве транспортной инфраструктуры, о привлекательности территорий и т.д. При присвоении разной степени значимости тому или иному фактору — получался разный прогноз развития.

Фингерплан на национальном уровне позволяет очерчивать для проектирования не административные, а смысловые границы.

В национальном законе о планировании закреплены обязательные для внесения в периметр рассмотрения муниципалитеты. Однако при разработке документа приглашение могут получить и другие муниципалитеты, если, по мнению Министерства окружающей среды, они функционируют совместно с агломерацией Копенгагена. Это позволяет разрабатывать стратегию без изменения административных границ и значительно упрощает согласовательные процедуры.

Пространственная концепция развития Большого Копенгагена выступает в роли идеальной модели, к которой надо стремиться. Каждый пять лет, когда идет корректировка плана,   правительство решает, как можно приблизиться к этой идеальной модели, подбирая соответствующие инструменты работы.

На сегодня задачи Фингерплана-2013 сформулированы как:

— способствовать созданию сети зеленых и общественных пространств, которые обеспечат высокое качество жизни и разнообразие досуга для горожан,

— стимулировать ведение местными властями градостроительной политики, нацеленной на адаптацию к климатическим изменениям,

— служить основой для развития столичной агломерации,

— улучшать мобильность граждан благодаря резервированию земель под строительство  транспортной инфраструктуры.

Как же создается датская стратегия? Весь процесс создание очередного Фингерплана  состоит из четырех этапов. Сначала Министерство окружающей среды собирает представителей всех муниципалитетов, входящих в Большой Копенгаген, и министр рассказывает о своем видении стратегии. Затем представители муниципалитетов делятся на группы, с каждой из которых проводятся отдельные встречи для обсуждения конкретных проблем. В результате получается первый вариант Фингерплана, в котором учтены  интересы муниципалитетов. На втором этапе идут консультации с министерствами на предмет выявлении противоречий плана с действующими нормативными и законодательными актами, а также отраслевыми программами.

На третьем этапе скорректированный проект поступает на общественные слушания, в которых принимают участие представители муниципалитетов, общественных и профессиональных объединений, жители и эксперты.

По результатам формируется список замечание и предложений — появляется новая редакция плана. Эта версия проходит через экспертизу Министерства окружающей среды, где при помощи компьютерного моделирования и прогнозирования дается оценка тому, как то или иное решении может повлиять на развитие Большого Копенгагена. По результатам делается вывод об оптимальных показателях, которые должны быть заложены в Фингерплан.

На четвертом этапе изменения рассматриваются Агентством по планированию пространства и окружающей среды, и план публикуется на официальном сайте  Министерства окружающей среды. В течение восьми недель любой житель Дании имеет право внести свои поправки и предложения. Параллельно с этим муниципалитеты обязаны провести общественные слушания, и по их результатам предоставить в министерство отчет о согласии или несогласии с проектом. Все замечания публикуются на сайте. Кроме того, там же вывешиваются все ответы на замечания, объясняющие, почему то или иное замечание не было учтено. Фингерплан вступает в силу после подписания министром окружающей среды.

Одним из главных вопросов в дискуссии, развернувшейся в последнее время по поводу Большого Екатеринбурга — как учитывать мнения и интересы муниципалитетов. Мне кажется, датский опыт может нам в этом помочь.

Иллюстрация: «Деловая Россия»